Jak skuteczne zarządzać gminą?

Władze samorządowe gmin stoją obecnie przed koniecznością skutecznego rozwiązywania wielu istotnych problemów społeczno-gospodarczych i ekologiczno-przestrzennych, które można sprowadzić do następujących pytań:

• w jaki sposób skutecznie wykorzystywać szanse i przeciwdziałać zagrożeniom dla rozwoju gmin wynikających z procesów transformacji systemowej i integracji z Unią Europejską ?
• w jaki sposób stymulować procesy rozwoju gospodarczego, czyli co należy zrobić, aby stworzyć dogodne warunki dla powstawania nowych podmiotów gospodarczych, instytucji i organizacji, a także dla dalszego rozwoju już istniejących ?
• w jaki sposób racjonalnie i efektywnie wykorzystywać zasoby własne tj. kadrowe, organizacyjne, finansowe i przestrzenne ?
• w jaki sposób skutecznie chronić walory i zasoby środowiska przyrodniczego oraz dziedzictwa kulturowego i przeciwdziałać ich degradacji?
• w jaki sposób chronić interes publiczny i przeciwdziałać konfliktom pojawiającym się w wyniku "gry rynkowej" różnych podmiotów działających na terenie gminy?
• w jaki sposób pozyskiwać zewnętrzne środki finansowe na realizację przedsięwzięć rozwojowych?

Podjęcie - przez władze gmin - tych jakże istotnych, a jednocześnie bardzo trudnych do rozwiązania problemów:

• po pierwsze - nie może wyłącznie ograniczać się do likwidacji zaistniałych już "momentów krytycznych" w postaci różnego typu barier i łagodzeniu najdotkliwszych negatywnych skutków dla mieszkańców gminy,
• po drugie - musi być nastawione na optymalne wykorzystywanie wszystkich potencjalnych podstaw rozwoju gminy prowadzących zarówno do ilościowych, jak i jakościowych zmian w przyszłości.

Ta nowa jakościowo sytuacja w jakiej znajdują się władze gmin wymaga stosowania adekwatnych do zmieniających się uwarunkowań i możliwości rozwoju metod zarządzania. Nie można zarządzać przyjmując pasywne postawy wobec problemów kształtowania procesów rozwojowych w przyszłości, oparte na podejściu bieżącym, zwanym potocznie "działaniem od budżetu do budżetu". Doświadczenia polskie wskazują, że ten styl zarządzania gminą jest przyczyną powstawania konfliktów i napięć wśród radnych, bowiem ich działania koncentrują się na corocznej "walce o rozdział środków budżetowych". Decyzje dotyczące skali i kierunków wydatkowania środków finansowych z budżetu gminy są wówczas podporządkowane przede wszystkim uzyskaniu bieżącego kompromisu, a nie optymalizacji wydatków. Taka postawa władz samorządowych w Polsce nadal nie jest odosobniona. Konieczność coraz lepszego zaspokajania różnorodnych potrzeb mieszkańców gminy oraz ograniczoność środków finansowych będących w dyspozycji władz samorządowych wymaga racjonalnego podejmowania decyzji o sposobie i kierunkach ich wydatkowania. Z tego też powodu proces zarządzania rozwojem gminy musi mieć aktywny charakter i być nastawiony na kreowanie jej przyszłości. Powinien więc być oparty na podejściu długookresowym, w którym działania średniookresowe i bieżące wynikać winny z ustaleń o charakterze perspektywicznym. Podstawą do tego typu działań jest strategia rozwoju gminy.
Podstawowymi cechami tak rozumianego zarządzania są:

• kompleksowość rozwiązywania problemów i traktowanie gminy jako części otoczenia, które stanowi dla niej zbiór zarówno szans, jak i zagrożeń rozwojowych, a także determinuje osiąganie sukcesów w działaniu. Oznacza to również uznanie, że dla rozwoju gminy równie ważne jest osiąganie efektów społeczno-gospodarczych i ekologiczno-przestrzennych, jak i finansowych;
• orientacja na przyszłość, czyli rozwiązywanie dzisiejszych problemów przez pryzmat przyszłości, a także uznanie, że postęp jako wyraz rozwoju gminy jest znacznie ważniejszy niż jej przetrwanie;
• orientacja na wyniki, czyli na osiąganie celów poprzez skuteczną realizację - zaplanowanych wcześniej - konkretnych zadań realizacyjnych.

Tak więc, skuteczne oraz efektywne zarządzanie rozwojem gminy winno być kompleksowym procesem ściśle powiązanym z trzema horyzontami czasowymi, tj.:
1/długookresowym (12-15 lat) - nastawionym na formułowanie perspektywicznych celów rozwoju społeczno-gospodarczego i zagospodarowania przestrzennego oraz sposobów ich osiągania (zadania realizacyjne),
2/średniookresowym (4-5 lat) - nastawionym na realizację perspektywicznych celów rozwoju, poprzez realizację wybranych zadań,
3/operacyjnym (rocznym) - nastawionym na realizację konkretnych zadań (przedsięwzięć), wynikających z ustaleń średniookresowych.

Wymogi tak rozumianego procesu zarządzania gminą spełnia zarządzanie strategiczne, które jest definiowane jakoukierunkowany na przyszłość proces planowania i wyboru celów rozwoju gminy oraz zadań realizacyjnych, wdrażania przyjętych postanowień, a także kontroli wykonania przyjętych ustaleń. W zarządzaniu strategicznym podstawą jest myślenie twórcze, w którym działania średniookresowe i bieżące wynikają z ustaleń o charakterze strategicznym. Proces strategicznego zarządzania rozwojem gminy składa się z dwóch współzależnych faz:

• - planowania strategicznego, jest to faza formułowania strategii rozwoju, a także programów realizacyjnych,
• - wdrażanie ustaleń strategicznych, jest to faza realizacji oraz kontroli wykonania tych ustaleń.

Należy podkreślić, że mimo ustawowego braku konieczności opracowywania strategii rozwoju gminy, coraz większa liczba gmin podejmuje działania na rzecz opracowania tego dokumentu. Według szacunku autora już ponad 1200 gmin w Polsce ma opracowane strategie swego rozwoju. Wynika to:

• po pierwsze - z coraz większego zrozumienia przez władze samorządowe roli i znaczenia strategii rozwoju dla skutecznego i efektywnego zarządzania gminą, a w konsekwencji coraz lepszego zaspokajania potrzeb mieszkańców,
• po drugie - "zewnętrznej presji" instytucji i organizacji tj. banki, zagraniczne organizacje pomocowe, które uzależniają udzielenie pomocy finansowej na realizację określonych przedsięwzięć rozwojowych od odpowiednich zapisów w strategii rozwoju.

Istota, cechy i zadania strategii rozwoju

Powstaje pytanie co rozumiemy pod pojęciem strategia? W literaturze przedmiotu nie ma jednoznacznie rozumianej definicji strategii. Wspólną cechą spotykanych definicji jest to, że strategia rozwoju jest rozumiana jako koherentny i celowy zbiór decyzji oraz działań niezbędnych do realizacji w określonym czasie. Z kolei, rodzi się pytanie co określa się mianem rozwoju?. Ogólnie biorąc, rozwój to proces pozytywnych przemian, czyli wzrostu ilościowego i zmian jakościowych.

Stąd też, rozwój gminy to ujmowany dynamicznie proces przemian społeczności w nich zamieszkujących, który prowadzi do zmian zarówno ilościowych, jak i jakościowych. Winien on dokonywać się równocześnie i harmonijnie w sferach: społecznej, gospodarczej, infrastrukturalnej, przestrzennej i ekologicznej, a więc mieć charakter rozwoju zintegrowanego. Rozwój gminy jest niezbędnym warunkiem tworzenia możliwie jak najlepszego środowiska życia dla ich mieszkańców, tj. warunków zamieszkania, pracy, obsługi i wypoczynku.

Biorąc pod uwagę definicje "strategii" i "rozwoju" można zdefiniować pojęcie strategii rozwoju gminy. Strategia rozwoju gminy to długookresowy (perspektywiczny) plan działania, określający strategiczne cele rozwoju oraz przyjmujący takie kierunki i priorytety działania (cele operacyjne i zadania realizacyjne), a także alokację środków finansowych), które są niezbędne dla realizacji przyjętych celów i zadań. Ogólne biorąc, strategia rozwoju gminy odpowiada na podstawowe pytanie: co musimy zrobić, aby funkcjonować i rozwijać się w przyszłości w celu optymalnego zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców?,

Proces formułowania strategii nie może być oderwany od konkretnej rzeczywistości. Trzeba dokonać więc wyboru "najpilniejszych z pilnych" celów i zadań. Innymi słowy, proces ten nie może przerodzić się w "koncert życzeń", a winien doprowadzić do wyboru najważniejszych i najpilniejszych - z punktu widzenia dynamizowania procesów rozwoju społeczno-gospodarczego oraz racjonalnego zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska przyrodniczego - celów oraz zadań realizacyjnych. Podstawowym czynnikiem ograniczającym zamierzenia rozwojowe jest niedobór środków finansowych, będących w dyspozycji władz samorządowych w stosunku do występujących potrzeb.

Jakie trzeba posiąść umiejętności, aby podjąć się opracowania strategii rozwoju?:

po pierwsze - niezbędna jest umiejętność poznania otoczenia gminy, poprzez zrozumienie zachodzących w nim procesów i przewidywania kierunków ich zmian.
po drugie - niezbędna jest umiejętność poznania własnej gminy - jej mocnych i słabych stron, szukania źródeł przewagi konkurencyjnej, a także umiejętność oceny osiągniętego poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego na tle innych gmin;
po trzecie - niezbędna jest umiejętność wyboru spośród różnych dróg dalszego rozwoju gminy tej najlepiej dostosowanej do przewidywanych zmian w otoczeniu (szanse i zagrożenia) oraz jej wewnętrznych możliwości rozwojowych (silnych i słabych stron).
Wymiernym efektem skutecznej realizacji ustaleń strategii rozwoju jest poprawa poziomu życia mieszkańców gminy. Strategia rozwoju jest :

• jednym z podstawowych instrumentów zarządzania gminą. To właśnie dobrej oraz konsekwentnie realizowanej strategii wiele gmin zawdzięcza swój sukces, a co najmniej równie wiele niepowodzeń można wyjaśnić jej brakiem,
• centralną osią, wokół której skupiać się muszą wszelkie działania władz samorządowych, zmierzające do jak najlepszego zaspokajania różnorodnych potrzeb mieszkańców oraz stymulowania rozwoju gospodarczego,
• głównym wyznacznikiem sukcesów lub niepowodzeń rozwojowych gminy.

Stanowi ona podstawę do prowadzenia przez władze samorządowe długookresowej polityki rozwoju gminy w sferze społecznej, gospodarczej, infrastrukturalnej, przestrzennej, ekologicznej i dziedzictwa kulturowego. Dla prawidłowego i efektywnego przebiegu prac nad strategią rozwoju gminy, jak również jakością merytoryczną dokumentu końcowego niezbędnym staje się przyjęcie określonej procedury prac planistycznych. W polskiej praktyce strategia rozwoju gminy jest opracowywana w różny sposób. Najlepszą - zdaniem autora - metodą formułowania strategii rozwoju gminy jest metoda uspołecznienia procesu jej opracowywania poprzez włączenie do prac jak najszerszego grona przedstawicieli społeczności lokalnej oraz instytucji i organizacji. Taki sposób postępowania zmniejsza znacznie poziom ryzyka w postaci zaniechania realizacji ustaleń strategii rozwoju przez kolejne władze samorządowe. Przy zastosowaniu metody uspołecznienia procesu planowania strategii rozwoju gminy należy utworzyć następującą struktury organizacyjno-decyzyjne:

1. Rada Programowa Strategii, jej członkami winni być przedstawiciele społeczności lokalnej, partii politycznych, związków zawodowych, organizacji społecznych, stowarzyszeń, lokalnego biznesu, banków, administracji, nauki, świata kultury, itp. Na czele Rady winien stać Przewodniczący Rady Gminy,

2. Komitet Roboczy Strategii, jego członkami winni być fachowcy zajmujący się problematyką z zakresu spraw społecznych, gospodarczych, infrastrukturalnych, ekologicznych, przestrzennych i finansowych, a także konsultant metodyczny. W jego składzie powinni być wszyscy przewodniczący zespołów problemowych - zapewnia to dwustronny przepływ informacji oraz ułatwi prace nad całościową strategią rozwoju. Na czele Komitetu winien stać Prezydent, Burmistrz, Wójt lub jego zastępca.

3. Zespoły Problemowe Strategii, członkami poszczególnych zespołów problemowych winni być specjaliści z danej dziedziny; np. przedstawiciele poszczególnych wydziałów Urzędu Gminy, banków, biznesu, instytucji publicznych, stowarzyszeń, itp. Każdy zespół problemowy przygotowuje cząstkową strategię rozwoju w zakresie problematyki, którą się zajmuje. Na podstawie pracy Zespołów Problemowych Komitet Roboczy tworzy projekt dokumentu końcowego.

W procesie formułowania strategii rozwoju gminy winny zostać określone zadania organów gminy. Do kompetencji i zadań Rady Gminy należy:

• podjęcie uchwały o podjęciu prac nad strategią rozwoju gminy, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za jej opracowanie oraz określenie terminu jej opracowania.
• akceptacja członków Rady Programowej;
• dyskusja nad propozycjami określenia misji i strategicznych celów gminy, wybór optymalnych celów, a następnie ich akceptacja, co umożliwia rozpoczęcie dalszych prac nad formułowaniem strategii rozwoju;
• bieżące śledzenie prac nad formułowaniem strategii rozwoju;
• przyjmowanie sprawozdań Zarządu Gminy(Miasta) z postępu prac nad strategią;
• przyjęcie w formie uchwały dokumentu końcowego pt. Strategia rozwoju gminy ......do .....roku.

Do kompetencji i obowiązków Zarządu Gminy należy:

• utworzenie Rady Programowej - zaproszenie do udziału w jej pracach przedstawicieli społeczności lokalnej, partii politycznych, organizacji społecznych i zawodowych, stowarzyszeń, lokalnego biznesu, banków, nauki, itp.;
• powołanie Komitetu Roboczego i udzielanie mu pomocy w pracach merytorycznych;
• powołanie Zespołów Roboczych.
• bieżące śledzenie prac nad opracowaniem strategii rozwoju;
• przyjmowanie sprawozdań z postępu prac nad strategią rozwoju ze strony Rady Programowej i Komitetu Roboczego.

Rozwój gminy jako samorządowej jednostki o wielorakim charakterze i funkcjach nie może się odbywać w wyniku przypadkowych decyzji bieżących. Ze względu na wielość celów i zadań oraz ograniczone możliwości kadrowe, organizacyjne i finansowe występuje konieczność wyboru priorytetów realizacyjnych. W tej sytuacji niezbędnym staje się prowadzenie przez organy gminy długookresowej polityki rozwoju, której podstawą winna być strategia rozwoju. Strategia rozwoju gminy określa zestaw celów i zadań realizacyjnych na cały okres jej obowiązywania, w polskiej praktyce samorządowej jest to obecnie okres do 2015 roku.

 dr Marek Ziółkowski
źródło